背景

- CBAM是欧盟实现2050年气候中和目标的关键环境政策工具之一，并依据《巴黎协定》相关承诺制定。在欧盟内部，EU ETS对生产过程中的碳排放定价；而CBAM则对向欧盟市场销售商品的境外生产商设定碳价格。 

- CBAM自2023年10月进入过渡期，为欧盟内外企业提供了可预测、循序渐进的过渡安排。在为期两年的过渡期结束后，CBAM的财务调整机制将自2026年1月1日起逐步实施，并与EU ETS中免费配额的逐步取消保持一致，后者将持续至2034年。

2025年12月17日，欧盟委员会做出提案，提出一系列措施来增强欧盟碳边境调节机制（CBAM）的有效性，堵塞漏洞、防止逃避行为。这些举措是对欧盟产业界反馈的回应。自2028年1月1日起，CBAM的适用范围将扩大至特定钢铁和铝密集型下游产品。欧盟委员表示，为了回应行业关切，提案还将引入一项临时支持机制，以保护面临碳泄漏风险的欧盟生产商，奖励全球范围内更清洁的生产方式，并营造公平、有竞争力的市场环境。

本次提案还充分考虑了欧盟的部分国际伙伴提出的关切，并为其提供一定程度的简化与灵活性。提案引入了碳税与碳价扣减等效性（equivalence）的概念，并新增条款，允许通过谈判达成贸易便利化措施，例如对可信认证机构的相互认可，以及在碳价扣减方面提供新的等效安排。

欧盟委员会希望这些措施能进一步强化CBAM在推动欧盟以外地区脱碳方面的作用，并辅以对外沟通与技术援助。这一点已在今日发布的CBAM审查报告中得到确认。

将CBAM扩展至下游产品

目前，欧盟的CBAM主要适用于铝、水泥、电力和钢铁等基础材料。

自2028年起，进口商将需要为这些商品相关的碳排放支付碳价，从而与受欧盟碳排放交易体系（ETS）约束的欧盟本地生产材料形成公平竞争环境。虽然该机制有助于防止碳泄漏，但也可能提高使用这些材料生产下游产品（如洗衣机）的欧盟企业成本，进而导致生产向气候政策较弱的国家转移，或欧盟产品被高碳进口品替代。

为防止这种情况发生，欧盟委员会计划将CBAM的适用范围扩大至 180 种钢铁和铝密集型下游产品，包括机械设备和家用电器，以确保排放减少而非转移。

其中，94%的相关下游产品为工业供应链产品，其钢铁和铝含量平均高达79%，主要用于重型机械和专用设备，例如金属安装件、气缸、工业散热器或铸造设备等；其余6%为家用产品。对于这些下游产品的欧盟生产商而言，钢铁和铝材料成本的上升将带来显著影响。

进一步加强反规避措施

基于过渡期实施经验，欧盟委员会正加强在《钢铁和金属行动计划》及利益相关方磋商中识别出的规避风险应对策略。

为推动在高能耗产品中使用废金属、降低排放，欧盟委员会的提案现将生产前（pre-consumer）的铝和钢废料纳入CBAM计算范围，以确保欧盟产品和进口产品在碳定价上的公平性。

主要措施包括：

- 加强申报要求，提高CBAM商品的可追溯性；

- 处理排放强度虚假申报问题；

- 授权委员会在发现基于证据的规避行为时采取行动；

- 当实际排放数据不可靠时，要求提供额外证据，并在特定情况下采用原产国默认值。

设立临时脱碳基金

欧盟委员会宣布设立一项临时脱碳基金，以支持CBAM覆盖产品的欧盟生产商，缓解碳泄漏风险。

该基金旨在应对欧盟产品在第三国市场中竞争力下降的问题，防止其被价格更低、排放更高的替代品取代，从而避免全球排放上升。

基金将对仍面临碳泄漏风险的产品，返还部分EU ETS碳成本，但前提是企业需证明其已采取实际脱碳措施。

资金来源包括：

- 2026和2027年CBAM证书销售收入的25%（由成员国出资）；

- 剩余75%将作为欧盟自有资源。

CBAM审查报告

欧盟委员会同时发布了关于CBAM在2023年10月至2025年底过渡期实施情况的审查报告。报告评估了CBAM在应对碳泄漏和推动全球碳定价方面的作用，并审视了其治理、行政与执法情况，以及国际维度。