背景

- CBAM是欧盟实现2050年气候中和目标的关键环境政策工具之一，并依据《巴黎协定》相关承诺制定。在欧盟内部，EU ETS对生产过程中的碳排放定价；而CBAM则对向欧盟市场销售商品的境外生产商设定碳价格。 

- CBAM自2023年10月进入过渡期，为欧盟内外企业提供了可预测、循序渐进的过渡安排。在为期两年的过渡期结束后，CBAM的财务调整机制将自2026年1月1日起逐步实施，并与EU ETS中免费配额的逐步取消保持一致，后者将持续至2034年。

2025年12月17日，欧盟委员会做出提案，提出一系列措施来增强欧盟碳边境调节机制（CBAM）的有效性，堵塞漏洞、防止逃避行为。这些举措是对欧盟产业界反馈的回应。自2028年1月1日起，CBAM的适用范围将扩大至特定钢铁和铝密集型下游产品。本文将以热点问题问答的形式，对这一提案进行解读。

为什么将CBAM的适用范围扩大至下游产品？

目前，CBAM适用于若干基础材料产品，包括：铝、水泥、电力、化肥、氢气以及钢铁。CBAM通过对进口产品所含碳排放定价，确保其与在欧盟内部生产、并在欧盟碳排放交易体系（下称EU ETS）下承担等值碳价的产品享有同等对待。

然而，欧盟企业在使用这些基础材料作为投入品、生产价值链下游产品（下游产品）时，可能因CBAM的逐步实施以及EU ETS免费配额的逐步取消而面临成本上升。

相关下游产品中，94%为工业供应链产品，其钢铁和铝含量平均高达79%，主要用于重型机械和专用设备，例如金属安装件、气缸、工业散热器或铸造设备等；另有6%为家用产品，如洗衣机。

对于这些被选定的下游产品，欧盟生产商可能因进口材料（通过CBAM）和欧盟来源材料（通过EU ETS）同时被碳定价，而面临更高的投入成本和零部件成本。

这可能导致碳泄漏：即生产转移至气候政策较弱的第三国，或欧盟本地产品被高碳进口产品替代。

鉴于这一风险，《CBAM法规》第30条要求欧盟委员会识别存在碳泄漏风险的下游产品。基于该规定，并依据《欧洲钢铁和金属行动计划》，委员会提出将CBAM的适用范围扩大至特定钢铁和铝密集型下游产品。

将下游产品纳入CBAM范围，可确保这些产品中所含排放在进口产品与欧盟本地产品之间承担相同的碳价格。

哪些产品被纳入下游扩展范围？

正如欧盟《钢铁和金属行动计划》（Steel and Metals Action Plan）所宣布的，本次提案聚焦于钢铁和铝密集型下游产品，即使用当前已纳入CBAM范围的钢铁和铝作为主要投入的产品。

总计将180种下游产品纳入CBAM适用范围。这些产品具有较高碳泄漏风险，且钢铁和/或铝含量较高（平均约79%）。从进口量看，这些产品约占现有CBAM产品进口量的15%；从进口额看，占比约53%。预计到2030年，这些产品将贡献现有CBAM适用范围下预期收入的20%–25%。

受影响的行业包括：机械设备、五金与金属制品、汽车零部件、家用电器和建筑设备等。例如，拟纳入的产品包括不锈钢含量超过95%的钢丝绳、电缆等；也包括结构更复杂、含多种CBAM投入品的产品，如洗衣机，其构成约为60%钢铁、5%铝和5%水泥。

下游产品是如何被选定的？

产品筛选沿用了最初CBAM的方法，基于以下三方面评估：

- 碳泄漏风险：通过两个指标衡量

贸易强度：产品越容易贸易，越可能发生生产转移或被进口品替代；

成本推动因素（cost push）：碳成本相对于产品总价值的比例，用以反映碳定价对产品价格的影响程度。

- 气候相关性：通过设定排放下限，排除在行业层面总排放量低于一定阈值的产品，确保仅将气候影响最显著的产品纳入范围。

- 技术可行性：考察产品的材料构成，确保CBAM基础材料在产品重量中占比较高，从而便于计算所含排放。同时，这类产品的供应链通常相对不复杂。

CBAM 将如何适用于下游产品？

对新增下游产品的排放归属方法，确保其计算边界始终不超过若该产品在欧盟生产时EU ETS所覆盖的排放范围。简言之，只考虑前体材料（precursors）的排放，而不考虑下游加工过程的排放。

例如，在第三国生产的汽车车门，仅需就其使用的钢板所含排放承担CBAM，而不包括钢板加工成部件或组装过程的排放。这与欧盟内部生产商的情况一致，其碳成本也是通过投入材料（如已在EU ETS下付费的钢板）间接承担。

鉴于部分下游产品结构复杂、涉及多个CBAM投入品，使用实际排放数据在行政上较为困难，因此提议对这些产品的默认值不再加价（mark-up）。

为何引入额外的反规避条款？

根据2025 年 3 月19 日发布的《钢铁和金属行动计划》，欧盟将强化CBAM的反规避框架，以应对利益相关方和过渡期中发现的新风险，确保CBAM的环境有效性。

扩展CBAM至下游产品，并将生产前金属废料（pre-consumer scrap）纳入CBAM前体材料，有助于减少碳泄漏，但仍可能存在规避渠道，因此需要进一步措施。

新措施包括：

- 在特定情况下引入额外申报要求，以更准确反映产品构成；

- 应对排放强度虚报风险；

- 当证据表明存在较高规避风险时，委员会可要求提供额外证明文件，否则将使用原产国默认值。

临时脱碳基金将如何支持欧盟生产商？

该基金将为部分CBAM产品的欧盟生产商提供临时脱碳支持，以降低其面临的剩余碳泄漏风险。

CBAM 可解决欧盟内部市场的碳泄漏，但无法消除欧盟产品在第三国市场中因承担碳价而面临的竞争劣势。基金将对仍存在此类风险的产品，返还部分EU ETS碳成本，前提是企业需证明其已采取脱碳措施。

基金将如何运作？

基金将由欧盟委员会直接管理，并与成员国密切合作，尽量利用EU ETS现有的申报和报告体系，以减少额外行政负担。企业通过成员国主管机构提交申请，截止时间与EU ETS报告周期保持一致。

相关的实施性法令（Implementing Acts）有哪些变化？

委员会已通过多项实施性法令，明确自2026年1月1日起CBAM的适用方式，包括：

- 排放计算方法

- 排放核查与核查机构认证

- CBAM证书定价

- CBAM注册系统

- 授权申报人制度

- 默认值设定

- 与海关的信息共享

- 免费配额调整计算方式

预计2026 年初还将通过更多实施细则。

CBAM对化肥行业的影响是什么？

CBAM将确保国产与进口氮肥承担等值碳成本，以防止碳泄漏。为考虑行业特殊性，在最终阶段初期，对化肥适用1%的低加价率。同时，化肥还将纳入间接成本补偿（indirect cost compensation，简称ICC）和临时脱碳基金支持范围。

CBAM是否符合WTO规则？

欧盟认为，CBAM是一项环境政策工具，并非贸易保护措施，按照非歧视原则实施，符合WTO规则。其设计确保进口产品与欧盟产品承担等值碳成本，并避免重复征收。

对电力产品有哪些变化？

电力排放计算方法将简化并调整，默认值平均降低30% 以上，部分国家（如乌克兰）降幅超过 60%。这些变化将自2026年1月1日起适用。

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欧盟新措施加强碳边境调节机制（CBAM）